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        ★ 生態礦山 ★

        加強“十四五”露天煤礦開采環境管理的建議

        劉 磊,郭二民,李忠華,周 鵬

        (生態環境部環境工程評估中心,北京市朝陽區,100012)

        摘 要 從露天煤礦開采對區域生態、土壤、地下水、環境空氣產生的不利影響出發,梳理了我國露天煤礦分布區自然環境特征及煤礦開采現狀。從環境準入把關中存在“隱患”、事中事后監管不足和生態恢復治理技術儲備不足3個方面,分析總結了當前露天煤礦開采過程中環境管理存在的主要問題,提出了加強“十四五”期間露天煤礦開采生態環境保護等修復的建議,主要包括落實“三線一單”要求、嚴格環境準入以做好源頭防控;嚴格自驗收質量控制、規范后評價備案管理、強化企業環保主體責任;強化生態修復新技術、新方法的應用和推廣。

        關鍵詞 露天煤礦;環境管理;生態環境準入;事中事后監管;恢復治理

        0 引言

        露天煤礦開采具有安全高效、生產規模大、資源回收率高等特點,國內外均將其作為優先開采方式[1-3]。我國露天煤礦可開采量占總儲量的比重約為10%~15%[2],遠低于美國、澳大利亞等國家,但露天開采量穩步提升,2016年開采量達到了21.1%,2017年雖降至15.0%,但此后逐步提升,已成為國家能源安全的重要保障之一。大規模的煤炭露天開采會對區域生態、土壤、地下水、大氣環境等產生不良影響,相對于井工開采,煤炭露天開采的生態環境影響往往更大。

        宋子嶺等研究人員[4-6]分析了露天開采對土地、水體、大氣和生態產生的不利影響,提出建立露天開采與生態環境保護一體化的協調關系;王黨朝等研究人員[7]認為露天煤礦開采對生態和地下水產生不利影響;劉磊等研究人員[8]測算了煤炭開采對入紅堿淖水資源的減少量,認為煤炭開采及其下游產業是入湖水資源量減少的主要因素;徐嘉興等研究人員[9-11]分析了露天煤礦開采對景觀格局的影響,認為煤炭開采與景觀變化具有較強的相關性;范立民等研究人員[12-16]分析了不同生態類型下露天開采對地下水水位和水質的影響,認為高強度開采是研究區地下水位下降的主要驅動因素;王超等研究人員[17]利用野外樣方調查和遙感技術這2種方法,分別建立植被類型、群落學指標、歸一化植被指數與地下水埋深的關系模型,得出研究區最適宜植被生長的地下水埋深為1 m,1~30 m為維持研究區植被正常生長的閾值地下水埋深的結論;劉曉波等研究人員[18-19]認為煤礦開采活動對周邊地區土壤理化特征因子和土壤可蝕性因子等有一定的影響;胡振琪等研究人員[20]分析了煤矸石對土地占用的影響,并梳理討論了“邊采邊復”的理念、原理和恢復類型;才慶祥等研究人員[21]提出了露天煤礦溫室氣體排放方法;Huertas José I等研究人員[22]分析了不同露天煤礦開采造成的PM10變化情況,得出了對一定區域環境空氣質量造成影響的結論。

        由于部分地區露天煤礦環境監管缺失、煤炭企業污染防治和生態恢復主體責任履行不到位等原因,在露天煤礦開采過程中,會產生植被破壞、水土流失、大氣污染、地下水疏干等突出環境問題?!笆奈濉睍r期是國家推進綠色低碳循環發展,全面提升經濟發展質量,促進高質量發展的關鍵時期,黨中央已將碳達峰、碳中和戰略納入生態文明建設整體布局,在“十四五”規劃綱要和2035遠景規劃中提出了實現生態環境持續改善,生態安全屏障更加牢固,提升生態系統質量和穩定性的目標。露天煤礦開采的環境管理將面臨更新、更高、更嚴的要求,亟需進一步強化源頭預防、過程控制和末端治理的環境管理方式,進一步強化系統性、整體性和針對性的生態環境保護與修復治理措施。

        1 我國露天煤礦分布及開采現狀

        1.1 露天煤礦分布區自然環境特征

        我國露天煤礦主要分布在內蒙古、山西、新疆和云南等省(自治區),其露天煤礦產能分別占全國的68.6%、11.3%、11.2%、2.9%。從已公布的2020年十大產量煤礦看,有8個是露天煤礦,主要集中在內蒙古自治區和山西省。對照生態功能區劃看,不少露天煤礦位于土地沙化、土壤侵蝕、石漠化等生態脆弱區,部分位于水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性保護等重要生態功能區,例如占全國91.1%露天煤礦產能的內蒙古、山西、新疆3省(自治區),是我國土壤保持、防風固沙和生物多樣性保護的極重要區或較重要區,對維系我國生態安全等發揮了重要作用,并涉及黃河流域生態保護和高質量發展區。另據各省份編制的“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)成果,不少煤礦與生態功能區存在重疊或部分重疊現象,有的煤礦緊鄰生態功能區。這些區域生態功能重要又敏感脆弱,易破壞、難恢復,露天煤礦開采將對這些區域的地表植被和地表水、地下水、環境空氣、土壤環境質量以及區域生物多樣性等帶來影響,對區域生態環境保護帶來了重大挑戰。

        1.2 露天煤礦開采現狀

        露天煤礦開采已成為我國煤炭產能的重要組成部分,我國《煤炭產業政策》及礦區規劃和設計中,露天開采是在地質賦存條件允許情況下的首選開采方式。2003-2019年,煤炭露天開采量及其占煤炭總開采量占比不斷上升。期間,煤炭露天開采量由2003年的0.80億t增至2019年的6.34億t,占比由4.7%增至16.5%。隨著淘汰煤炭落后產能和煤炭資源整合及企業重組,我國露天煤礦數量不斷減少,開采布局進一步集中。2003-2019年我國煤炭露天開采量變化趨勢如圖1所示。

        圖1 2003-2019年我國煤炭露天開采量變化趨勢

        2 煤炭露天開采存在的主要環境管理問題

        隨著露天開采規模的擴大和產業集中度的提高,煤炭露天開采引發的生態環境問題也有了新的變化,新老問題交錯互相影響,露天煤礦在資源開采過程中出現的環境問題也愈加突出。主要體現在以下幾個方面。

        2.1 環境準入把關方面仍有“隱患”

        (1)不少礦區“移出”生態保護紅線將加大源頭預防難度。2018年,尚未發布生態保護紅線的省份重新評估、調整了紅線,一些省份在調整過程中,將含露天煤礦在內的部分礦區“移出”紅線之外。各省“三線一單”編制中發現,有的省份甚至將部分礦區“移出”一般生態空間(與生態保護紅線同屬于生態空間,但保護級別低于生態保護紅線),如某地生態保護紅線扣除采礦權、探轉采礦權和國家規劃礦區近2萬km2,某地一般生態空間扣除了規劃和現有1.6萬km2的采礦權、探礦權范圍。這些做法既在一定程度上損害了“三線一單”源頭預防的基礎性作用,也因項目先天的環境敏感性加大了建設、開發中環評管理和生態恢復工作的難度,也為區域生態環境保護帶來了隱患。

        (2)環評“落地難”問題依然較突出。一些礦區規劃批復、項目設計或實際開采中未認真落實規劃環評要求,擅自擴大范圍或變更開采方式,將環評要求的井工開采調整為露天開采。近期開展的煤炭違規項目清理整頓工作發現,600多個煤礦項目中,有12個項目未履行環評手續,45.2%的項目核增后能力較環評批復能力增加了30%以下,45.2%的項目較環評批復能力增加了30%以上,如某露天煤礦環評批復為30萬t/a,實際生產規模是350萬t/a,是原批復的近12倍。這種不履行環評手續或批小建大、超強度開采的方式,既加大了單位時間內地表的破壞面積,進一步加重了生態環境影響,也嚴重損害了環評的權威性和嚴肅性。

        2.2 事中事后監管閉環管理亟待加強

        (1)“帶病驗收”“久試不驗”等問題時有發生。項目竣工環保驗收改為自驗收后,通過率大幅提高,但一些項目“走形式驗收”明顯,忽視了驗收效果和作用。如北方某露天煤業有限公司兼并重組整合項目建設過程中發生變動未履行相關手續,但已完成了竣工環保驗收工作,被生態環境部通報[23];再如某露天煤礦“未批先建”,且擅自將規劃環評要求的井工開采變更為露天開采,環境影響明顯增大,項目環評文件未被生態環境主管部門批復,但通過了相關部門的核準驗收。另有一些項目“久試不驗”,如南方某露天煤礦開采5年未驗收,復耕復綠等整改不到位,被媒體曝光。上述問題均與自驗收備案后缺乏有效環境監管密切相關,進一步削弱了驗收的收口把關作用。

        (2)環境影響后評價總體進展緩慢。后評價是強化事中事后監管的一項重要環境管理制度,是落實《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》及《建設項目環境影響后評價管理辦法》等相關法律法規和政策的需要,是驗證環評有效性、加強企業環境管理的重要手段。煤炭開采是后評價的重點領域,相應工作也在陸續開展,但由于后評價備案、后續監管等不夠明確,技術體系還不健全,在實際執行中,后評價及其所提建議還缺乏強制力,相當部分應當開展后評價的項目未開展或未及時開展,有的項目雖開展了后評價,但往往是為了項目變動、擴能或補辦環評手續的需要,造成后評價實際作用有限。

        (3)部分企業環境保護主體責任落實不到位。盡管《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》(國土資發〔2016〕63號)等相關文件早已提出“邊開采邊治理”的要求,但仍有礦區“先開采后治理”,恢復治理跟不上開采進度。如某項目產能為1 000萬t/a,2017年全礦用于生態復墾資金僅10萬元,生態恢復治理投入僅為0.01元/t,生態恢復治理嚴重滯后,生態環境問題極為突出。經中央環保督查曝光后,2019年提高到5元/t,生態恢復治理才“步入快車道”。另有一些礦山責任主體不清甚至滅失,礦山生態恢復依然任重道遠。

        事中事后監管不足除上述表象和原因外,也與環評機制、標準和相關部門監督管理等有一定關系,有的礦區生態恢復尚無成熟的經驗可以借鑒,或者無可行技術可以使用,但為了獲取環評批復文件,有的自行提高標準并給予相應承諾,然而到了生態恢復階段卻發現難以滿足環評提出的要求。

        2.3 生態恢復治理技術儲備不足

        (1)整體性系統性治理修復考慮不夠。部分露天礦區位置較敏感,處于重要的水源涵養區,中下游綠洲或其附近又布設了煤化工等高耗水產業,另有一些露天煤礦位于“沙源區”。這些露天煤礦在環評和生態環境恢復治理方案中不僅要考慮煤礦自身的“個體”影響,還應考慮對水源涵養區、中下游用水區(林地、農田、湖泊、草原及工業區)的整體性影響以及煤炭開采、煤化工及相關工業發展、農業生產等的疊加環境影響,應從山水林田湖草系統治理的角度考慮環境影響和恢復治理措施。但有的煤礦規劃環評和項目環評中,對周邊或下游環境影響考慮不全面、不深入,有的甚至缺失,如某煤炭礦區總體規劃中,既有露天煤礦位于省級生態功能區規劃中的山地水源涵養重要功能區,也有露天煤礦位于戈壁荒漠風蝕生態功能區,但規劃環評階段對周邊及下游的生態敏感區可能受到的影響分析明顯不足。

        (2)技術研究和實踐上存在不足。加強生物多樣性保護、落實碳達峰、碳中和要求等是當前生態環境的重點工作,是推進煤炭工業領域環評和綠色煤礦建設的重要手段,但目前相關方面的政策研究和技術儲備明顯不足,特別是經濟可行的碳排放控制、碳捕集利用與封存等技術嚴重欠缺。此外,一些企業對露天煤礦開采的生態環境影響時間和范圍不清楚,對源頭控制生態環境影響的方式方法不熟悉,對不同氣象條件、不同地質地貌、不同地下水埋深等情形下的綠色開采技術,以及地貌重復、生態重建、土壤重構等生態恢復技術的掌握和使用不夠,對生態環境問題的多維度監測技術和生態風險評估技術了解偏少,技術研究和實踐存在“脫節”現象,如一些生態恢復中對植物根系與地下水降水深度之間的關系不清楚,造成生態恢復效果不明顯或沒有持續性。

        3 加強露天煤礦開采生態環境保護與修復建議

        “十四五”時期是推進優化國土空間開發保護格局、持續改善生態環境質量、筑牢生態安全屏障的關鍵時期,煤炭開采的生態環境約束明顯收緊,國家“十四五”規劃綱要提出,要全面提高礦產資源開發保護水平,發展綠色礦業、建設綠色礦山,這些對露天煤礦開采的環境管理提出了新的要求。

        3.1 嚴格生態環境準入

        (1)守住“三線一單”源頭預防關。將“三線一單”作為各類空間規劃和環境管理的基礎,推動優化國土空間開發保護格局,促進產業綠色轉型[24]。對于劃出生態保護紅線的露天煤炭礦區,首先要識別是否位于法定保護區,其開采要符合相關法律法規保護要求;其次納入各地“三線一單”中的一般生態空間,并綜合區域生態功能定位、生態環境目標、現有生態環境問題及保護要求等嚴格控制開發范圍,優化調整開采方式。

        (2)嚴格環境準入管理。規劃環評、項目環評應嚴格落實區域“三線一單”管控要求,充分論證開采范圍、開采方式的環境合理性和生態環境恢復治理措施的可行性,嚴格控制生態功能重要、生態環境脆弱地區的露天煤礦開采。對于生態功能特別重要,或者生態恢復治理技術不成熟的,建議暫緩進行露天開采。地方生態環境部門應結合衛星遙感影像,利用無人機觀測和現場檢查,加強對煤炭開采的環境監管,特別是限制和禁止開采區的環境監管。

        3.2 深化事中事后監管

        (1)嚴格自驗收質量控制。完全公開自驗收文件,地方生態環境部門應對本行政區內露天煤礦項目加大抽查,督促建設單位嚴格落實建設項目環評文件批復要求的各項生態保護、污染防治和風險防范措施。對“久試不驗”的要求加快驗收;對“帶病驗收”的,責成限期整改、重新驗收。

        (2)規范后評價備案管理。以《環境影響評價法》修改為契機,進一步明確開展后評價的情形,強化后評價管理與法律責任,要特別關注對區域生態環境造成的累積性影響和中長期風險,評價文件應及時備案并向社會公開,接受社會監督,建設單位應切實落實后評價提出的改進建議和補救措施。

        (3)強化企業環保主體責任。以“衛星千里眼初查、無人機靶向詳查、人力實地核查”為復合監管手段,將露天煤礦開采納入生態環境靶向監管和督查,同時加強開展露天煤礦的環境專題培訓,明確環境管理要求。以此倒逼企業履行環保主體責任,落實“邊開采邊恢復”的要求,嚴肅處理開采過程中的環境違法行為。

        3.3 推廣新技術新方法應用

        (1)推進整體性系統性恢復治理。一是要提高思想認識,充分認識系統治理對控制區域環境影響的重要作用,按照源頭預防、過程控制、末端恢復治理的流程開展生態保護與恢復,統籌考慮區域生態、水資源承載力和環境容量,綜合考慮區域生態功能和環境保護目標,厘清區域山水林田湖草之間的關系,從整體性、系統性和針對性的角度充分考慮煤炭采選及煤化工等相關下游產業發展,系統考慮不同“壓力端”對區域生態環境的影響,統籌推進水資源保護、生態修復和環境治理。二是要因地制宜分類施策,對于北方干旱半干旱地區,應按照“以水定產”的原則,充分考慮礦山開采對水源涵養區、煤化工等相關產業和農業發展對下游綠洲、生態用水以及土壤沙化等造成的影響;對于沙源區煤炭開采,應充分考慮砂礫層保護與污染物長距離傳輸的影響;對涉巖溶區煤炭開采應充分考慮對巖溶含水層及下游環境敏感區的影響。

        (2)強化新技術的應用和推廣。明確將碳排放評價、生物多樣性保護等內容納入煤炭開采規劃環評、項目環評及生態恢復治理方案,在已有煤炭工業碳排放核算方法和評價標準體系下,加強減污降碳協同增效技術研究,弄清煤炭行業、重點企業溫室氣體排放水平和減排潛力,試點開展碳排放量核算和控制及碳捕集利用與封存技術研究。關注長期性、累積性、整體性生態環境影響,實現安全高效和生態約束下的最小生態損傷。充分利用3S技術與“星空地井”四維監測、地球物理探測、地質災害評估等技術[25],科學診斷不同自然條件地區生態損傷機理,建立“礦巖準備、采裝、運輸、排卸和生態重建”為主要工藝環節的露天礦綠色開采技術[26],推廣采-排-復一體化[27]、水-土-植一體化修復技術,開展生態環境保護、恢復、修復、重建和治理,因地制宜實施地貌重塑、土壤重構和植被重建,推進煤炭開采綠色化、生態恢復產業化。

        4 結語

        露天煤礦開采對穩定我國煤炭產能,保障國家能源安全等發揮了重要作用。同時,由于我國不少露天煤礦位于生態脆弱區或重要生態功能區,加之在環境準入把關、環境事中事后監管、生態環境保護與恢復治理技術等方面還存在不少問題,煤炭開采對區域生態、水環境、土壤環境、環境空氣及水資源、土地資源等產生不良影響。隨著生態文明和美麗中國建設的推進,生產生活方式將全面實現綠色轉型,生態環境將持續改善,綠色發展、碳達峰、碳中和、生物多樣性保護等將成為經濟社會發展和生態環境保護的時代主題;這些都將對露天煤礦開采的環境管理提出更高的要求,亟需轉化環境管理方式,積極主動適應生態環境保護需要。建議以“三線一單”為基礎、規劃環評和項目環評為重點,守好源頭預防關,以規范環保自主驗收和后評價、落實企業環保主體責任為重點深化事中事后監管,以推進整體性系統性恢復治理、開展碳排放和生物多樣性評價、強化新技術應用研究等為重點做好生態環境保護和修復治理的技術支撐。

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        Suggestions on strengthening the environmental management in open-pit coal mines during the 14th Five-Year Plan

        LIU Lei, GUO Ermin, Li Zhonghua, ZHOU Peng

        (Appraisal Center for Environment and Engineering, Ministry of Ecology and Environment,Chaoyang, Beijing 100012, China)

        Abstract The natural environment characteristics and the current status of coal mining in open-pit coal mining areas in China were reviewed from the perspective of the adverse effects of open-pit coal mining on regional ecology, soil, groundwater and ambient air. The main problems existed in environmental management in the process of open-pit coal mining were analyzed from three aspects including the loophole in environmental access control, insufficient in-process and post-process supervision, and the lack of technical reserves for ecological restoration and treatment. On the basis, suggestions were put forward to strengthen the protection and restoration of the ecological environment of open-pit coal mining during the 14th Five-Year Plan period, which mainly included strengthening source prevention and control by implementing the requirements of "three lines and one list" and controlling the environmental access; enhancing in-process and post-process supervision by improving self-acceptance quality control, standardizing post evaluation filing management and strengthening the main responsibility of enterprise environmental protection; improving the application and popularization of new technologies and methods of ecological restoration.

        Key words open-pit coal mine; environmental management; ecological environment access; in-process and post-process supervision; restoration and governance

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        引用格式:劉磊,郭二民,李忠華,等. 加強“十四五”露天煤礦開采環境管理的建議[J].中國煤炭,2021,47(10):61-66.doi:10.19880/j.cnki.ccm.2021.10.010

        LIU Lei, GUO Ermin, Li Zhonghua,et al. Suggestions on strengthening the environmental management of open-pit coal mines during the 14th five-year plan[J]. China Coal, 2021,47(10):61-66. doi:10.19880/j.cnki.ccm.2021.10.010

        基金項目:生態環境部財政項目之“十四五”環評改革方案研究(144024000000182409)

        作者簡介:劉磊(1977-),男,河南信陽人,高級工程師,主要從事“三線一單”、戰略環評、規劃環評研究與項目環評評估工作。E-mail:leiliu2004@126.com

        通訊作者:李忠華(1979-),男,山東濰坊人,高級工程師,主要從事環境影響評價工作。E-mail: 79264318@QQ.com

        中圖分類號 TD993;X321

        文獻標志碼 A

        (責任編輯 王雅琴)

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